La sentencia del Tribunal Constitucional, que fue aprobada por la mayoría del pleno el día 26 de octubre de 2021, en la que se declara la inconstitucionalidad del método de cuantificación del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, popularmente conocido como Impuesto de Plusvalías ha generado una gran convulsión.
Lo que hace la sentencia es volver a pronunciarse sobre una cuestión que ya había dejado clara en decisiones anteriores, concretamente desde la primera sentencia de la saga, la STC 26/2017, en la que se dijo que la regulación o configuración del impuesto no era contraria a la Constitución, es más, que era “plenamente” válido el sistema de determinación objetiva de la base. Se lleva a cabo, de este modo, un cambio en la doctrina constitucional, cuyo motivo no explica el texto de la sentencia, salvo que entendamos que es una explicación suficiente, que el impuesto es “ajeno a la realidad del mercado inmobiliario y de la crisis económica y, por tanto, al margen de la capacidad económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente”.
Lo cierto es que el efecto que verdaderamente ha producido la sentencia, al menos el más inmediato, es hacer despertar al legislador del letargo en el que ha estado sumido en estos últimos años. El Gobierno se ha apresurado a aprobar un nuevo texto legal, que regule con urgencia de nuevo el impuesto, para impedir la sangría económica en las arcas municipales.
Uno de los temas más polémicos de la sentencia, es la limitación de efectos del fallo. Se dispone que «no pueden considerarse situaciones susceptibles de ser revisadas con fundamento en la presente sentencia aquellas obligaciones tributarias devengadas por este impuesto que, a la fecha de dictarse la misma, hayan sido decididas definitivamente mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o mediante resolución administrativa firme. A estos efectos, tendrán también la consideración de situaciones consolidadas (i) las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada ex art. 120.3 LGT a dicha fecha».
Esta limitación de efectos es, sin duda, la parte más controvertida de la sentencia, porque limita los derechos de impugnación de los contribuyentes con una intensidad que resulta difícilmente compatible con los principios de legalidad, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva.
Esta limitación de efectos, resulta discriminatoria, careciendo de la más mínima motivación, pudiendo por ello no ser sólo discrecional, sino también arbitrario. Cuando el TC en sentencias anteriores, no ha modulado los efectos, las sentencias han conllevado la nulidad de la ley tributaria inconstitucional y la revisión de las situaciones anteriores a la publicación. Y cuando se ha modulado, se ha justificado, expresado y ponderado las circunstancias concurrentes para dicha modulación.
En todo caso, creemos que también existe la posibilidad de realizar una interpretación de esa limitación de efectos más respetuosa con los principios de legalidad, seguridad jurídica y tutela judicial efectiva. Consistiría en interpretar que la limitación de efectos transcrita no cercena totalmente el derecho de impugnación de las liquidaciones y autoliquidaciones, sino que solo limita las revisiones con fundamento en la polémica sentencia.
Es decir, lo que habría cercenado la sentencia analizada es la posibilidad de impugnar liquidaciones y autoliquidaciones invocando únicamente la sentencia de 26 de octubre que declara la inconstitucionalidad de distintos apartados del artículo 107 TRLRHL, pero habría dejado abierta la posibilidad de su impugnación con otro fundamento distinto. En todo caso, esta interpretación permite plantear otra serie de cuestiones:
- Aunque los contribuyentes no pudieran recurrir con fundamento en esta sentencia, ¿podrían hacerlo con fundamento en el fundamento de esta sentencia? Es decir, aunque no invocaran la existencia de una sentencia que declara la inconstitucionalidad de las normas aplicadas, ¿podrían invocar que en su caso particular la cuota pagada es excesiva en relación con el incremento realmente obtenido?
- ¿Es compatible esta interpretación con la declaración de efectos de la sentencia que impide también la «revisión de este tributo?
- ¿Podría un juez desestimar la impugnación de una liquidación producida el 20 de octubre, porque el contribuyente presenta un recurso el 30 de octubre invocando distintas causas de nulidad del acto impugnado?
En fin, como se desprende de lo expuesto, la situación jurídica de los contribuyentes afectados por la declaración de inconstitucionalidad dista mucho de estar clara y, por tanto, cabe imaginar que en los próximos meses se producirá un incremento de la litigiosidad derivada de esa falta de claridad.
En todo caso, lo que sí podemos anticipar en que los contribuyentes que hubieran impugnado sus liquidaciones o autoliquidaciones antes de la publicación de la sentencia, invocando la inconstitucionalidad de la norma aplicada, en caso de que hubieran agotado la vía judicial y hubieran visto desestimadas sus pretensiones, podrán instar el procedimiento de responsabilidad de las Administraciones públicas previsto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Y rápidamente el Gobierno aprueba un nuevo texto legal del impuesto (despertando del letargo irresponsable de los últimos años, en donde los Tribunales venían avisando del problema), si bien las prisas no son buenas consejeras y existe un claro riesgo de inconstitucionalidad en la nueva regulación de la Base imponible de la Plusvalía municipal aprobada mediante un Real Decreto-ley, al diseñar uno de los elementos esenciales del tributo prescindiendo de una ley ordinaria.
Según los propios técnicos de Hacienda, la nueva regulación en un Decreto Ley podría vulnerar el principio de reserva de ley del artículo 133 de la Constitución, por lo que recomiendan que, una vez que sea convalidado, se tramite como proyecto de ley para eliminar cualquier riesgo.
Retroactividad de la nueva normativa
La nueva norma no tiene carácter retroactivo. Ello crea una especie de vacío legal para las operaciones celebradas durante el periodo desde que se conoció la sentencia completa del Tribunal Constitucional, el 26 de octubre de 2021, hasta que entre en vigor el Real Decreto-ley, el 10 de noviembre de 2021.
El día 9 de noviembre, se publicó en el BOE el Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre, por el que se adapta el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, a la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional respecto del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
Según la exposición de motivos de la norma, con este real decreto-ley se pretende dar respuesta al mandato del Alto Tribunal, de llevar a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto como consecuencia de sentencia del TC, así como integrar la doctrina contenida en sentencias anteriores, al objeto de dar unidad a la normativa del impuesto y cumplir con el principio de capacidad económica. Los aspectos principales de la nueva normativa son los siguientes:
Naturaleza del impuesto:
Se mantiene, se grava el incremento del valor de los terrenos, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período de 20 años.
Nuevo supuesto de no sujeción:
Se introduce un nuevo supuesto de no sujeción para los casos en que se constate, a instancia del interesado, que no se ha producido un incremento de valor.
El interesado deberá declarar la transmisión, así como aportar los títulos que documenten la transmisión y la adquisición. Para constatar la inexistencia de incremento de valor, como valor de transmisión o de adquisición se tomará el que sea mayor de entre el que conste en el título que documente la operación o el comprobado, en su caso, por la Administración Tributaria, de acuerdo con la nueva facultad que se otorga a los Ayuntamientos.
Determinación de la base imponible:
- La base imponible será el resultado de multiplicar el valor catastral del suelo en el momento del devengo por los coeficientes que aprueben los Ayuntamientos, que en ningún caso podrán exceder de los siguientes (en función del número de años desde la adquisición):
- Los coeficientes serán actualizados anualmente por norma de rango legal (podrá llevarse a cabo, por ejemplo, en la LPGE).
- A los solos efectos de este impuesto, los Ayuntamientos podrán corregir hasta un 15% a la baja los valores catastrales del suelo en función de su grado de actualización.
- Este sistema objetivo de cálculo se convierte en optativo, puesto que el contribuyente podrá optar por tributar en función de la plusvalía real obtenida en el momento de la transmisión de un inmueble y que se determina por la diferencia entre el valor de transmisión del suelo y el de adquisición, siempre que acredite ser inferior.
A estos efectos, en las transmisiones de un inmueble en los que haya suelo y construcción, la plusvalía real del terreno equivaldrá a la diferencia entre el precio de venta y el de adquisición tras aplicarle la proporción que representa el valor catastral del suelo sobre el valor catastral total. Estos cálculos podrán ser objeto de comprobación por parte de los Ayuntamientos.
Plusvalías generadas en menos de un año
Como novedad, serán gravadas las plusvalías generadas en menos de un año.
Adaptación de las ordenanzas fiscales
Los Ayuntamientos tendrán un plazo de seis meses desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley para adecuar sus normativas al nuevo marco legal. Mientras tanto, resultará de aplicación lo dispuesto en el real decreto-ley, tomándose, para la determinación de la base imponible del impuesto, los coeficientes máximos en él establecidos.
Entrada en vigor
El real decreto-ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el BOE, es decir, el 10 de noviembre de 2021.
